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  十六届五中全会:从“城市化”过渡到“城镇化”  
     
 
刚刚闭幕的党的十六届五中全会指出:坚持大中小城市和小城镇协调发展,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,促进城镇化健康发展。

    在中共中央政治局的第25次集体学习时,胡锦涛总书记就坚持走中国特色的城镇化道路发表了讲话,提出了未来中国城镇化模式选择的原则和目标。这个讲话代表了中央高层对推进城镇化发展的总的思路,值得经济工作者和青年们给予高度关注。

    编辑同志:

     最近,在中共中央政治局的第25次集体学习时,胡锦涛总书记提出坚持走中国特色的城镇化道路。过去我们听到的都是“城市化”的提法,那么能不能请专家解读一下由“城市化”到“城镇化”提法的变化包含了怎样的信息和重大意义。

四川读者夏莨



    中国经济发展到目前这个阶段,中央高层对城镇化战略提出总的指导意见是十分必要的。改革开放以来,中国的城镇化速度比较快,特别在最近若干年中国城镇化率每年增加一个百分点,城镇化的速度明显加快。

    中国城镇化的拉动力量主要来自地方政府和市场两个方面。地方之间经济发展的竞争以及我国干部任用制度等因素促使各地城市政府对城市建设大举投入,而建筑行业的巨大利益又拉动了城市房地产的高速扩张,这个变化甚至促使一些地方政府打开城门,允许农民办理城市户口进入城市。同时,城乡居民之间的巨大收入差异和社会福利差异也在吸引农村居民到城市定居或务工,以至“户籍制度”的门槛也未能阻止农民进城。但这种自发进程在带来客观成绩的同时也暴露了一些问题。城乡之间的鸿沟在扩大;大城市的高速扩张带来了拥挤和低效率的“城市病”,城市内部出现了“二元结构”;一些中小城市在扩张中严重浪费土地资源,各种“开发区”蚕食了大量良田;产业结构和城市布局不合理导致资源配置效益下降,一些大城市力图建立完整的产业体系,而一些小城市出现了产业的“空洞化”。面对这些问题,中央高层对我国城镇化做出通盘考虑,以推动城镇化持续健康发展。在这个背景下,不久前中共中央政治局把城镇化问题作为月度学习的主题,胡锦涛总书记又就这个题目发表重要讲话,对于未来我国城镇化发展无疑是一个积极信号。



     中国目前仍然是一个“农民大国”,多一半人口居住在农村,并主要依靠小规模农业维持生计,其小康生活在整体上是难以实现的。如果没有政府丰厚的补贴,农户的经营规模必须达到10公顷以上才可能谈得上小康生活。即使有政府补贴,农户的经营规模也应在4公顷左右,使农业人口降低到8000万以下,否则农户的收入仍然不足以使其达到小康生活水平。在一些农业生产条件差的地方,不论农民耕作多少土地,要达到目前中等生活水平都是不可能的。所以,要坚定城镇化的信心,把城镇化看作中国现代化的必由之路。要认识到,否定城镇化就是否定现代化。但同时也要认识到中国实现城镇化目标将是一个长时期过程。

     一些经济研究工作者怀疑中国实现城镇化的理由是中国资源乃至世界资源的总量不足以支撑中国的高度城镇化。笔者以为这种怀疑的理由是不充分的。从目前的技术水平看,单单是能源资源就不能支撑中国社会的高度城镇化。但是,资源的可利用数量和资源的使用效率从来就是技术的函数,而技术进步又是制度变化的函数。如果使用100年前的技术,世界将无法养活现有人口的一半。同样的道理,如果仅仅利用生物能源,人类也不会积累起巨大的工业规模。解决问题的办法是用市场价格机制调整利益关系,使资源的价格反映资源的稀缺程度,由此刺激新的节约资源型发展模式的形成。

     在来自中央高层的信息中,由“城市化”到“城镇化”的提法的变化包含了明确的信息。正如一些研究工作者所言,这两个词语在翻译为西文时可能不好区别。如果一般性地讨论问题,人们也不会太注意这两个词的区别。“城镇化”是针对片面发展大城市问题而提出的,它包含了积极发展县域重点镇的政策取向。提“城镇化”并不是不发展大城市,而是强调建立布局合理的城镇体系,实现城乡经济的协调发展。尽管在一些地方也出现了盲目并乡扩镇、贪大求快的不适当的小城镇发展弊端,但从总体看,大城市发展的有利条件很多,它们的发展速度远远超过县域重点镇,所以在城市化政策中强调发展县域重点镇还有矫枉过正的意义。也许过若干年我们又会用“城市化”替代“城镇化”的提法,但在目前这个阶段,使用“城镇化”这个术语有很大的现实意义。

     胡锦涛总书记在讲话中强调坚持走中国特色的城镇化道路,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。这是我国城镇化战略的总的指导思想。按照这个指导思想做好工作的关键是处理好政府调节和市场决定之间的关系。

     在城镇化过程中,要始终注意发挥市场对资源配置的基础性作用。在未来一个相当长的时期里,在市场力量的作用下,资本和劳动力仍将向城市集中。农村中素质高的劳动力会更多地向城市流动。投资者将注意资本的聚集效应和专业化分工效益,把资本投向适当的城市。城市化过程中土地的价格会上升,如果有一个相对健全的市场机制,特别是有合理的土地产权基础和收入分配机制,每个区域将会形成土地的均衡价格,从而实现土地利用的节约。从以往的实践看,劳动力流动渠道的阻塞和土地定价不合理始终是影响我国城镇化健康发展的难题,解决这个难题的主要办法是尊重市场规律,让市场在资源配置中发挥基础性作用。

     城镇化的健康发展也离不开政府的引导、调节和控制作用。市场活动需要规则,在规则还不健全的情况下需要政府出面制定规则或帮助有关民间机构制定规则。当前的突出问题是处于弱势地位的农民进入城市后,面对处于强势地位的资本和其他一些城市社会网络,各种可见的或不可见的规则让农民或城市新居民的利益受到损害。政府面对这种不对称的关系要制定出有利于农民的规则,以平衡城市内部的关系,消除城市内部的“二元结构”。在未来一个时期,处理好城市人口规划和人口自由流动的关系、城市企业中劳动和资本的关系、城市新居民和原住民之间在社会保障方面的关系以及城市间的行政和财政隶属关系等,将始终是中央政府面对的难题,解决这些难题必须制定规则,也必须健全制定规则本身的规则。

     城镇化的健康发展必须把农村发展作为基础。不能用牺牲农业和农村作为城镇化发展的代价。要通过农业基础设施的建设,创造出农户经营规模逐步扩大的条件,提高农业劳动生产率,使粮食产量稳步增长,以满足城市对食品的需求。城镇化的过程是农村居民点衰落的过程,但同时也是农户经营规模扩大的过程。不能通过行政命令把自然村整村地合并,人为地将农村居民按照某种“标准”集中安置在小城镇。农村不仅仅是城市的粮食基地,还应该是一个独立的社会生态系统。要按照农业自身的规律去建设农村,而不是照着城市的标准把每个自然村合并或改造成小城镇。
 
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